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Öffentlicher Dienst: Change Management unter anderen Vorzeichen?

 

Zu den auffälligsten Besonderheiten des öffentlichen Sektors zählt, dass viele "Dienststellen" im Vergleich zu Wirtschaftsunternehmen etwas ärmlich und abgewohnt wirken – und dass dort, wenn man den privatwirtschaftlichen Sektor meint, meist von "der freien Wirtschaft" gesprochen wird. Ich kann mich nicht entsinnen, diesen Begriff jemals in der Wirtschaft gehört zu haben. Doch gerade deshalb liefert er ein kleines Psychogramm des öffentlichen Sektors. Von der "freien Wirtschaft" sprechen dort glorifizierend die einen, der konservative, wirtschaftsfreundliche Flügel, warnend und mahnend die anderen, der linke, gewerkschaftsnahe Flügel – doch beide sind sich unausgesprochen einig, dass dies eine ganz andere, sehr viel härtere und rücksichtslosere Welt ist. "Freie Wirtschaft" klingt wie "freie Wildbahn", nach gnadenlosem Wettbewerb und "Survival of the Fittest", in der nur die Härtesten und Stärksten überleben. Welch eine Überhöhung! Und welch ein mitschwingendes Minderwertigkeitsgefühl!

  • Blick auf die "freie Wirtschaft"
  • Vor 30, 40 oder 50 Jahren war der öffentliche Dienst wohl wirklich eine andere Welt als die Privatwirtschaft. Damals war "die Wirtschaft", jedenfalls was Großunternehmen wie BASF, Deutsche Bank oder Daimler-Benz (damals noch mit Bindestrich) betrifft, noch ausgesprochen statisch, und der öffentliche Dienst war – noch statischer. Bei Behördengängen waren die Bürger "Antragsteller", die sich "an die Regeln" zu halten hatten, und sie sahen sich an den "Schaltern" – sofern sie geöffnet waren – Beamten gegenüber, deren höchstes Ziel es zu sein schien, die Bürger zu Regeltreue und Gehorsam zu erziehen, und sie rücksichtslos nach Hause schickten, wenn die Antragsunterlagen unvollständig oder die Schalteröffnungszeiten abgelaufen waren. Meine erste Kfz-Zulassung im Jahre 1973 kostete mich drei Vormittage: Einen ersten, um herauszufinden, welche Unterlagen ich (bzw. die Behörde) brauchte, einen zweiten, weil eine von drei erforderlichen Unterschriften meines Vaters fehlte (damals wurde man erst mit 21 "volljährig"), und einen dritten für den glücklichen Vollzug.

  • Obrigkeits-
    staatliche Vergangenheit
  • So grundlegend anders ging es damals aber auch in der "freien Wirtschaft" nicht zu, denn in der Nachkriegszeit waren viele Märkte sogenannte Verkäufermärkte: Da die Nachfrage größer war als das Angebot, mussten sich die Kunden um die Anbieter bemühen und nicht, wie in den heutigen "Käufermärkten", die Anbieter um die Kunden. Um einen Mercedes musste man sich ebenso bewerben (und mehrere Jahre auf ihn warten) wie um die Belieferung durch die BASF. Diese Spielregeln waren in den Köpfen so fest verwurzelt, dass das Verhalten noch lange fortbestand, auch nachdem die Kräfteverhältnisse sich geändert hatten. Böse Zungen behaupten sogar, manche "Premium"-Händler hätten immer noch nicht begriffen, dass sie sich um die Kunden bemühen müssen und nicht umgekehrt.

  • "Verkäufer-
    märkte"
  • Kein Wettbewerbsdruck

     

    Den Umbruch von Verkäufer- zu Käufermärkten bekam die Wirtschaft sehr viel schneller und intensiver zu spüren als der öffentliche Sektor. Infolgedessen passte sie auch ihre Denk- und Arbeitsweise schneller an die veränderten Realitäten an. (Was nicht wirklich heißen soll, dass es schnell ging: Etliche Großunternehmen ringen heute noch darum.) Der öffentliche Sektor folgte der Entwicklung seiner Zeit mit respektvollem Abstand und geriet in Rückstand. Passämter und Kfz-Zulassungsstellen haben eben keinen Wettbewerb; infolgedessen konnten sie es sich auch sehr viel länger ungestraft leisten, die "Antragsteller" bis aufs Blut zu ärgern. Da die Bürger auf die jeweiligen Papiere, Bescheinigungen und Erlaubnisse angewiesen waren, mussten sie das Verhalten der jeweiligen "Schalterbeamten", und sei es zornbebend, ertragen. In dieser Zeit, wo sich die Wirtschaft schon bewegte, der öffentliche Sektor jedoch kaum, wuchs die Kluft zwischen einem nach wie vor ziemlich obrigkeitsstaatlich geprägten Behördenverhalten und einer wachsenden Kundenorientierung in der Wirtschaft. Und mit dem Abstand wuchs auch der Leidendruck – allerdings zunächst nicht bei den Behörden, sondern "nur" bei den Bürgern.

  • Umbruch zu Käufermärkten
  • Der Druck zur Veränderung kam im öffentlichen Sektor nicht von der Konkurrenz, sondern aus Öffentlichkeit und Politik. Das ist insofern ein großer Unterschied, als man über Forderungen aus Öffentlichkeit und Politik lange diskutieren kann, während Wettbewerbsdruck rasch ans Eingemachte geht: Ein Unternehmen, das wegen mangelnder Anpassung an veränderte Märkte seine Konkurrenzfähigkeit einbüßt, ist in seiner Existenz bedroht. Das kann auch den Mitarbeitern und Betriebsräten nicht gleichgültig sein – aus blankem Eigeninteresse. Infolgedessen verweigern sie sich eine Anpassung an die Kundenbedürfnisse in der Regel nicht grundsätzlich; man streitet allenfalls über Ausmaß, Geschwindigkeit und Modalitäten der Veränderung. In der öffentlichen Verwaltung hingegen können sich Mitarbeiter und ihre Personalräte durchaus auf den Standpunkt stellen: "Die Leute sollen sich nicht so anstellen. Wir können überhaupt nicht mehr leisten. Zuerst brauchen wir mehr Personal und bessere Arbeitsbedingungen!" Und etliche verhielten sich auch genau so – erst recht, wenn das interne Klima in den betreffenden Behörden angespannt war.

  • "Wir können nicht mehr leisten!"
  • Weit mehr als in der "freien Wirtschaft" hing und hängt die Veränderungsgeschwindigkeit im öffentlichen Dienst daher von der sozialen Kompetenz und dem Führungsmut der Behördenleiter und ihres hierarchischen Unterbaus ab. Manchen gelang es dabei – nach meinem Eindruck vor allem im kommunalen Bereich –, ihre Mitarbeiter und Führungskräfte für bemerkens- und zum Teil sogar bewundernswerte Veränderungen zu gewinnen. Etliche resignierten aber auch angesichts ihrer tatsächlichen oder vermeintlichen Ohnmacht und führten stattdessen wortreiche Klagen darüber, dass ihnen leider in jeder Hinsicht die Hände gebunden seien, sodass sie bei schlechten Leistungen, mangelnder Veränderungsbereitschaft und so weiter "überhaupt nichts machen könnten". Damit meinten sie, dass ihnen keine oder nur äußerst begrenzte Sanktionsmöglichkeiten zu Verfügung stünden, um gegen Schlechtleistung und Verweigerungshaltung vorgehen zu können. Vielen kam überhaupt nicht in den Sinn, dass Sanktionen, auch wenn sie prinzipiell zu Verfügung stehen, kaum die geeignete Strategie sind, ein soziales System dauerhaft zum Besseren zu verändern.

  • Ein Gefühl
    von Ohnmacht
  • Vielfältige Gründe für Veränderung und Verweigerung

     

    Zusätzlicher Veränderungsdruck entstand für manche (aber keineswegs alle) öffentlichen Einrichtungen aus der in den 80-er Jahren aufgekommenen Privatisierungsdebatte. Plötzlich wurden Fragen gestellt wie: Selbst wenn die Müllabfuhr ein Teil der staatlichen "Daseinsfürsorge" (welch ein Begriff!) ist, heißt das zwangsläufig, dass sie nur durch öffentlich Bedienstete erledigt werden kann? Selbst wenn die Zulassung von Kraftfahrzeugen eine hoheitliche Aufgabe ist, heißt das zwangsläufig, dass sie nur von Beamten erteilt werden darf? Selbst wenn es Aufgabe des Staates ist, Schulen und Universitäten bereitzustellen, heißt das zwangsläufig, dass nur der Staat dies tun kann und darf? So zog ein Stück Konkurrenzdruck auch in Teile des öffentlichen Sektors ein. Die breite Akzeptanz, die diese Privatisierungswelle in der Öffentlichkeit fand, hing wohl auch mit den vielen offenen Rechnungen zusammen, die obrigkeitsstaatliche Beamtenwillkür in der Vergangenheit hinterlassen hatte. Die Vertreibung der Beamten aus dem Paradies der Konkurrenzlosigkeit war für viele Bürger die süße Rache für erlebte oder empfundene Schikanen.

  • Privatisierungs-
    diskussion
  • Erschwerend kommt hinzu, dass der private Wettbewerb oft eine "Systemkonkurrenz" war und ist: Öffentliche Krankenhäuser und Stadtwerke, Rundfunkanstalten und Universitäten konkurrieren mit privaten Wettbewerbern, die nach anderen Regeln spielen (können) als sie, indem sie beispielsweise nur ausgewählte Leistungen anbieten, besonders lukrative Zielgruppen ansprechen, oder andere Gehälter zahlen. So muss die Post auch die entlegensten Regionen mit ihrer Zustellung abdecken – private Wettbewerber können sich hingegen auf städtische Regionen konzentrieren, in denen die Stückkosten weit günstiger sind. Auf diese Weise entsteht ein asymmetrischer Wettbewerb, der von den betroffenen öffentlichen Unternehmen oft als "verzerrt" und unfair empfunden wird. Andere Teile des öffentlichen Sektors wie zum Beispiel Ministerien und Justizbehörden stehen dagegen auch heute "konkurrenzlos" da und haben überdies die beruhigende Gewissheit, dass sie wohl auch niemals eine Konkurrenz bekommen werden. Ihre Veränderungsbereitschaft und auch ihre Veränderungsfähigkeit ist oftmals gering.

  • Asymmetrische Konkurrenz vs. Konkurrenz-
    losigkeit
  • Oft wird sie zusätzlich dadurch geschmälert, dass viele Behörden alle paar Jahre eine neue "politische Führung" bekommen. Die sucht dann erst einmal Elan und Tatkraft zu beweisen, bevor sie sich zunehmend in den Mühlen der Bürokratie verheddert und schließlich zu einem Zeitpunkt, wo oft das Neue noch nicht funktioniert und das Alte nicht mehr, abgelöst und/oder in eine neue Funktion berufen wird. Ebenfalls frustrierend und zynismusfördernd ist, dass vor allem Ministerien und Spitzenbehörden zuweilen "aus politischen Erwägungen" umstrukturiert werden, beispielsweise weil sich "die Politik" aufgrund aktueller Ereignisse, Skandale oder eines "katastrophalen Behördenversagens" veranlasst fühlt, Entscheidungsstärke und Tatkraft zu "demonstrieren". Auch wenn das Primat der Politik grundsätzlich von niemandem in Frage gestellt wird, fördert die Erfahrung, Spielball einer Politik zu sein, die die Arbeit von Jahren mit einem Federstrich zunichte machen kann, naheliegenderweise eher eine gewisse Wurstigkeit als den Willen zur konsequenten Weiterentwicklung.

  • Wechselhafte politische Führung
  • Mitgebrachte Sicherheitsorientierung durch die Kultur verstärkt

     

    Wie die Beispiele zeigen, hat man im Grunde den ersten Fehler schon gemacht, wenn man pauschal über "den öffentlichen Dienst" redet. Sowohl die Arbeitsatmosphäre als auch die Leistungsbereitschaft und Serviceorientierung können sich grundlegend unterscheiden, je nachdem, ob man es mit einer kleinen Verwaltungsgemeinschaft oder einem großen Ministerium, mit einer Nahverkehrsgesellschaft oder einem Max-Planck-Institut zu tun hat. Allerdings scheint die Angst vor Veränderungen im öffentlichen Bereich eher höher ausgeprägt zu sein als in der Industrie. Trotz Unkündbarkeit und Beamtenstatus spielt dabei erstaunlicherweise auch die Angst vor einem Arbeitsplatzverlust oft eine große Rolle. Besonders ausgeprägt scheint im öffentlichen Sektor aber auch die menschliche Grundangst zu sein, nicht zu genügen und den künftigen Anforderungen nicht gewachsen zu sein.

  • Im Schnitt mehr Angst vor Veränderungen
  • Eine spannende Frage ist die nach Ursache und Wirkung: Zieht der öffentliche Dienst besonders ängstliche, sicherheitsorientierte Menschen an oder erzieht die "Beamtenkultur" ihre Beschäftigten zu besonderer Ängstlichkeit? Vielleicht kommt auch beides zusammen. Selbst aus einer Beamtenfamilie kommend, erinnere ich mich an viele Hinweise, Mahnungen und Empfehlungen, die ich zu Zeiten meiner Berufswahl erhielt: "Geh lieber in den öffentlichen Dienst! Dort verdienst du vielleicht nicht so viel, aber du hast die Sicherheit. Und die ist durch nichts zu ersetzen!" Es liegt nahe, dass solche Hinweise besonders bei solchen jungen Menschen auf fruchtbaren Boden fallen, denen Sicherheit besonders wichtig ist. Zu Zeiten einer boomenden Wirtschaft ist es leicht, auf solche "Hasenfüße" herabzusehen – inmitten einer Weltwirtschaftskrise mag wohl mancher im Stillen bereuen, dereinst die wohlmeinenden Mahnungen in den Wind geschlagen zu haben. (Wobei sich, je nach Gang der Entwicklung, noch weisen könnte, dass auch Staaten nicht "unsinkbar" sind.)

  • Wechsel-
    wirkung von Persönlichkeit und Kultur
  • Der Umkehrschluss ist im Übrigen (auch hier) nicht zulässig: Selbst wenn es so ist, dass der öffentliche Dienst eher ängstliche Naturen anzieht, folgt daraus keineswegs, dass jeder, der in den öffentlichen Dienst geht, eine ängstliche Natur ist. Ebenso wenig folgt daraus, dass jeder, der nicht in den öffentlichen Dienst gegangen ist, keine ängstliche Natur wäre. Auch viele traditionelle Großunternehmen und Banken boten ja in der Vergangenheit ein hohes Maß an Sicherheit (oder schienen es bis vor ein paar Jahren zu bieten): Faktische Unkündbarkeit in Verbindung mit jährlichen Gehaltssteigerungen und durchaus nicht als mörderisch zu bezeichnenden Leistungsanforderungen gab ja auch dort. Nicht nur die theoretische Ableitung, auch die praktische Beobachtung spricht dafür, dass auch die Konzerne bei ihrer Personalbeschaffung einen erheblichen Anteil sicherheitsorientierter Menschen abbekommen haben.

  • Keine Aussage über den Einzelfall
  • Doch um die Kultur einer Organisation in Richtung Sicherheitsorientierung zu prägen, ist es auch gar nicht erforderlich, dass jedes einzelne ihrer Mitglieder den gleiche Grundeinstellung zum Leben mitbringt – es reicht völlig aus, dass ausreichend viele Mitarbeiter dies tun. Genau wie "Ingenieurkulturen" in ihrem ganzen Denken und Handeln sehr technisch geprägt sind, obwohl es in ihnen auch etliche Kaufleute und ungelernte Arbeiter gibt, so genügt ein ausreichender Anteil von sicherheitsorientierten Menschen, um eine hohe Priorität des Themas Sicherheit fest in der Organisationskultur zu verankern: Dann spielt dieses Thema einfach bei allen Entscheidungsprozessen eine zentrale Rolle, und es fließt in sämtliche Entscheidungen mit ein. Entsprechend misstrauisch werden in einem solchen Umfeld Veränderungsvorhaben beäugt, die Ungewissheit, Unsicherheit oder gar Risiko mit sich bringen könnten. Sie werden meist erst akzeptabel, wenn dem Aspekt der Sicherheit ausreichend Rechnung getragen wurde.

  • Kritische Masse an sicherheits-
    orientierten Menschen
  • Die entmutigende Wirkung des Beschützens

     

    Die ausgeprägte Sicherheitsorientierung wird durch positive Rückkopplung noch verstärkt: In Kulturen, in denen Sicherheit einen so hohen Stellenwert hat, ist es nur natürlich, dass sich auch viele derjenigen, die sich für Mitarbeiter verantwortlich fühlen – Führungskräfte ebenso wie Personalabteilungen und Personalräte – besonders auf das Thema Sicherheit werfen und es sich zur Aufgabe machen, "ihre" Mitarbeiter vor Ungewissheit und Gefahren zu beschützen. So gut dies gemeint sein mag, in der Wirkung ist es mehr als zweischneidig. Denn jedes Beschützen bestätigt die Beschützten darin, schutzbedürftig zu sein – und entmutigt sie damit zusätzlich. Denn wenn sie den Anforderungen des Lebens gewachsen wären, bräuchte man sie ja nicht beschützen. Dass man sie beschützt, vermittelt ihnen also unausgesprochen das Feedback, dass man ihnen die Bewältigung der Veränderungen nicht zutraut: Ohne Zweifel ein entmutigendes Signal. Zumal die wenigsten Menschen durchschauen, dass es beim Beschützen oft weniger um die Beschützten geht als darum, dass sich ihre Beschützer auf diese Weise unentbehrlich zu machen suchen. Doch kaum jemand hat das Selbstbewusstsein, die im ungebetenen Beschützen liegende Bevormundung mit Nachdruck zurückzuweisen.

  • Auftreten von "Beschützern"
  • Durch das Zusammentreffen von – im Schnitt – eher sicherheitsorientierten Menschen, einem kollektiven Fokus auf das Thema Sicherheit und der wiederkehrenden entmutigenden Wirkung des Beschützt-Werdens entsteht eine Selbstverstärkung, die dazu führt, das die Kultur in vielen öffentlichen Einrichtungen tatsächlich besonders defensiv und abwehrend auf Veränderungen reagiert. Das wiederum wirkt auch auf die Verantwortlichen zurück: Ihr Mut, Veränderungsprozesse einzuleiten und voranzutreiben, wird unter diesen Rahmenbedingungen auch nicht gerade gefördert. Also sammeln sie über die Zeit auch weniger Erfahrung und Übung mit Veränderungen, was bei irgendwann dann doch einmal drohenden Veränderungen die Angst vor einer Überforderung weiter verstärkt.

  • Selbst-
    verstärkung
  • Auch wenn in Großunternehmen durchaus ähnliche Mechanismen wirken, ist die Angst vor und die Abwehr von Veränderungen im öffentlichen Bereich oft (noch) größer als in der Wirtschaft. Allerdings ist zu beachten, dass es sich hier nur um Mittelwertsunterschiede handelt, nicht um Gesetzmäßigkeiten, die für jeden Einzelfall gelten. Das ist wie bei den Größenunterschieden zwischen Männern und Frauen: Auch wenn Männer im Durchschnitt größer sind als Frauen, gibt es Männer, die kleiner sind als die meisten Frauen, und Frauen, die größer sind als die meisten Männer. Auch wenn die Trendaussage richtig ist, muss man also im Einzelfall genau hinschauen und darf keine voreiligen Schlüsse aus der Sektorzugehörigkeit ziehen.

  • Im Schnitt größere Angst vor Veränderung
  • Verhakte Machtverhältnisse

     

    Nicht in allen, aber in manchen Einrichtungen, die dem öffentlichen Bereich zugehören, gibt es ein weiteres Hindernis, das Veränderungen oft schwer bis unmöglich macht: Das sind die oft komplizierten und zum Teil völlig verhakten Machtverhältnisse. Ein Paradebeispiel ist der Klinikbereich, vom Kreiskrankenhaus bis zum Universitätsklinikum. Innerhalb der einzelnen Abteilungen herrscht dort meist eine strenge Hierarchie, die an einen spätfeudalistischen Ständestaat erinnert. Oberhalb der Abteilungen hingegen gibt es oft nur eine schwache Gesamtführung, die nur geringe Durchsetzungsfähigkeit gegenüber den Chefärzten besitzt und überdies durch Standes- und Interessenkonflikte zwischen dem ärztlichen und dem pflegerischen Bereich sowie der Verwaltung in seiner Handlungsfähigkeit eingeschränkt ist.

  • Viele Türme, schwache Gesamtführung
  • Gerade in Krankenhäusern herrscht auf den mittleren und unteren Ebenen oft eine hohe Veränderungsbereitschaft (und ein noch höherer Leidensdruck). Auch bei den Chefärzten ist der erklärte Veränderungswille oft groß, zugleich wachen sie aber eifersüchtig darüber, keine Veränderungen zuzulassen, die auch nur das geringste Risiko einer Einschränkung ihrer persönlichen Macht und Handlungsfreiheit mit sich bringen könnten. Viele sinnvolle und von den Mitarbeitern herbeigesehnte Veränderungen scheitern daran, dass die Chefärzte ihren Beitrag zur Veränderung nicht leisten, oder sie werden in Machtkämpfen und persönlichen Hakeleien zwischen den "Turmwächtern" zerfleddert und zerredet. "Was hilft es, dass wir mit großem Aufwand ein Qualitätsmanagement einführen," klagte ein frustrierter Oberarzt, "wenn der Chef durch sein Verhalten für alle sichtbar demonstriert, dass er nicht möchte, dass ernsthafte Schwachpunkte für andere Abteilungen sichtbar werden?!"

  • Die Eifersucht der "Turmwächter"
  • Ähnlich verhakte Machtverhältnisse gibt es zuweilen auch innerhalb von (sowie zwischen) Ministerien, Rundfunkanstalten, Universitäten und anderen öffentlichen Einrichtungen. Wichtig ist zu sehen, dass hier nicht so sehr die mangelnde Veränderungsbereitschaft einzelner Personen das Problem ist, sondern vor allem die Strukturen, die jedem einzelnen "Turmwächter" ein De-facto-Vetorecht geben. Eine dauerhafte Verbesserung ist daher nicht mit ebenso beharrlichen wie unendlichen Konsensbildungsbemühungen zu erzielen, sondern nur durch klarere, entscheidungsfähigere Strukturen. Deshalb scheint zum Beispiel die Entwicklung im Krankenhausbereich dahin zu gehen, einen Vorstand oder eine ähnliche Funktion oberhalb von Ärztlichem Direktor und Pflegedienstleitung zu etablieren, der den einzelnen Kliniken gegenüber weisungsbefugt ist. Natürlich ist das nicht das Ende aller Konflikte, aber es durchbricht jene lähmende Handlungsunfähigkeit, die bis dahin ganze Krankenhäuser zur Verzweiflung brachte, sobald nur ein einziger einflussreicher "Turmwächter" sich querlegte – und die nur einen wirklich freuen konnte: Die private Konkurrenz, die in ihren Strukturen und Prozessen von vornherein sehr viel moderner aufgestellt war.

  • Personen
    vs. Strukturen
  • Eine tragfähige Motivation zur Veränderung liefern

     

    Dass öffentliche Einrichtungen von der Tendenz her sicherheitsorientierter sind, heißt indes keineswegs, dass sie prinzipiell nicht veränderungswillig und veränderungsfähig wären. So bedrohlich fremdbestimmte Veränderungen wahrgenommen werden, die von außen gefordert, angestoßen oder erzwungen werden, so gut sind öffentliche Einrichtungen manchmal darin, sich selbst zu verändern. Eine "Modernisierung von innen", bei der die Veränderung auf der Basis vorgegebener Ziele und Leitlinien selbst gestaltet wird, gelingt oft erstaunlich gut und schnell. Solange die übergeordnete Priorität der Sicherheit nicht in Frage gestellt ist – und das ist sie bei selbstbestimmten Veränderungen sehr viel weniger als bei fremdbestimmten –, erweisen sich öffentliche Einrichtungen manchmal als erstaunlich innovativ und unkompliziert. Ein Change-Coaching-Ansatz, der sich im Wesentlichen auf interne Projektteams stützt, funktioniert in solchen Umfeldern oft besser als klassische Beratungsprojekte.

  • Veränderung von innen leichter als von außen
  • Allerdings gelingt das nur, wenn es gelingt, eine anschlussfähige Motivation zur Veränderung zu finden. Da der Kernbereich des öffentlichen Diensts keinen Wettbewerb kennt, kann die Notwendigkeit von Veränderungen nicht aus der Wiederherstellung oder Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit abgeleitet werden. Die Motivation muss daher aus einer anderen Quelle kommen – und genau an dieser Hürde scheitern viele Behördenleiter und Berater: Es fällt ihnen partout kein Unheil ein, mit dem sie glaubhaft drohen können und das nur durch eine schnelle Veränderung abgewendet werden kann: Eine Insolvenz ist nicht möglich, und Entlassungen sind in aller Regel auch keine glaubwürdige Drohung. Woher soll also die Motivation zur Veränderung kommen, wenn keine Katastrophe droht? Wenn sich kein Problem aufzeigen lässt, wieso sollten die Leute dann an dessen Lösung mitarbeiten?

  • Tragfähige Motivation zur Veränderung erforderlich
  • Bei genauerem Hinsehen entpuppt sich dieses Motivationsproblem eher als ein mentales denn als ein reales. Denn wer sagt denn, dass der "Leidensdruck" unbedingt aus einer drohenden Katastrophe herrühren muss? Zwar wird dieses Argument in der Wirtschaft allzu oft und allzu gedankenlos benutzt, um für Veränderungen zu motivieren; dennoch ist der Fokus auf drohendes Unheil – also letztlich die Motivation mit Angst – eher ein Ausdruck eines Mangels an Fantasie als eines tatsächlichen Mangels an anderen Motivationsquellen. Manchmal ist er auch Ausdruck eines Menschenbilds, nach dem es kaum vorstellbar ist, Mitarbeiter durch positive Ziele zu motivieren. Dabei können ein herausforderndes Ziel oder eine lohnende gemeinsame Aufgabe durchaus einen "positiven Leidensdruck" schaffen, der mindestens ebenso motivierend wirkt wie das überstrapazierte Szenario des drohenden Untergangs.

  • Positiver Leidensdruck
  • Allerdings haben positive Veränderungsziele einen Nachteil gegenüber negativen: Sie wirken nur dann, wenn sie von der Organisation – genauer: von ausreichend vielen Führungskräften und Mitarbeitern – angenommen werden. Das ist bei negativen Zielen in der Tat einfacher: Wenn tatsächlich der Untergang droht, sind sich die allermeisten Mitarbeiter schnell einig, dass dieser vermieden werden sollte und dass dafür auch gewisse Anstrengungen in Kauf zu nehmen sind. Positive Ziele hingegen wirken nur, wenn sie sich ausreichend viele Organisationsmitglieder zu eigen machen – und wenn sie sich überdies zutrauen, diese Ziele auch zu erreichen. Eine selbstzufriedene Organisation ist daher schwerer zu "motivieren" als eine, die einen Handlungsbedarf erkannt hat, und eine mutlose ist schwerer zu motivieren als eine, die Selbstvertrauen besitzt.

  • Positive Ziele müssen angenommen werden
  • Das wertvolle Motiv, gute Arbeit zu machen

     

    Immer wieder wundert mich, dass ein sehr starkes positives Motiv für Veränderungen (auch) im öffentlichen Bereich nur recht selten genutzt wird: Das Motiv nämlich, gute Arbeit zu machen. Die meisten Menschen wollen, wenn sie sich schon dazu durchgerungen haben, morgens aufzustehen und ins Büro zu gehen, am Abend auch mit dem Gefühl nach Hause fahren, einen guten Job gemacht zu haben. Sowohl die meisten Menschen wollen stolz auf ihre Arbeit sein können als auch Teams und ganze Organisationen – und das gilt selbstverständlich auch für Beamte und andere öffentlich Bedienstete. (Die einzige Ausnahme von dieser Regel sind Menschen und Organisationen, die so tief entmutigt sind, dass sie sich gar nicht mehr vorstellen können, dass die Umgebung und sie selbst jemals mit ihrer Arbeit zufrieden sein könnten. Menschen und Organisationen, bei denen die Resignation so tief sitzt, wollen nur noch in Ruhe gelassen werden.)

  • Die meisten Menschen wollen gute Arbeit machen
  • Warum ist es ein so starkes Motiv, gute Arbeit zu machen? Weil sowohl unsere Selbstachtung als auch das Ansehen, das wir in unserer Umgebung genießen, maßgeblich davon abhängen, wie wir selbst und andere die Qualität unserer Arbeit sehen. Auch wenn viele es nicht so offen sagen würden, wollen Menschen stolz auf sich und ihre Organisation sein können. Nicht zuletzt deshalb erzählen wir uns doch gegenseitig ständig kleine und größere Geschichten, die davon handeln, wie clever wir bestimmte Aufgaben gelöst haben und wie geschickt, couragiert und intelligent wir mit mancherlei sachlichen und sozialen Herausforderungen umgegangen sind. Das ist ja nichts anderes als ein permanentes Marketing in eigener Sache: "Schaut mal, wie schlau / clever / mutig / gut ich bin!"

  • Einfluss auf Ansehen und Selbstachtung
  • Was diesem Stolz im Weg steht, ist die Atmosphäre des Meckerns, Nörgelns und Kritisierens, die in vielen Behörden und öffentlichen Einrichtungen, aber auch in vielen Firmen herrscht: Alle haben an der Arbeit aller anderen ständig irgendetwas auszusetzen. Psychologisch betrachtet, hat das seine Ursache oft darin, dass die Betreffenden mit ihrer eigenen Leistung nicht wirklich zufrieden sind, weil sie aufgrund mangelnder Zeit und ungünstiger Rahmenbedingungen keine so gute Arbeit machen, wie sie sie eigentlich gerne leisten würden. Deswegen vermuten sie, dass die anderen ebenfalls mit ihnen nicht zufrieden sind. Wer aber mit sich selber nicht im Reinen ist, neigt dazu, auch andere herabzusetzen – sozusagen, um sie auf das eigene Niveau herunter zu holen. Das gelingt denn auch meistens erschreckend gut – und eröffnet eine Spirale nach unten. Denn zum Ausgleich für die ständige Nörgelei stoßen einen die anderen bereitwillig auf die eigenen Unzulänglichkeiten, was umso schmerzhafter ist, als man im Stillen weiß, dass sie mit ihrer Kritik nicht völlig unrecht haben.

  • Entmutigendes Grundklima
  • Die Folge ist eine überhöhte Empfindlichkeit sowie die Neigung, jegliche Kritik sofort persönlich zu nehmen und sie sehr erregt und mit Schärfe zurückzuweisen: "Wie soll ich denn auch noch …?!" Diese Überempfindlichkeit besagt keineswegs, dass die betreffenden Personen kein Interesse daran hätten, gute Arbeit zu machen – im Gegenteil: Sie lässt erkennen, dass sie darunter leiden, dazu nicht immer in der Lage zu sein. Genau deswegen reagieren sie ja so gereizt, wenn schon wieder jemand Salz in diese Wunde streut. Wer Veränderungsnotwendigkeiten mit dem Hinweis auf bestehende Unzulänglichkeiten begründet, dem schlägt genau diese Überempfindlichkeit entgegen – erst recht, wenn er sie gar mit einer detaillierten Dokumentation und Analyse untermauert. Dieses Reaktionsmuster gibt es zwar auch in der Wirtschaft, aber gerade im öffentlichen Bereich ist die Gefahr besonders groß, sich auf diese Weise schon ganz am Anfang in einer Negativdiskussion zu verheddern, die von Kränkung, Rechtfertigung und Gegenvorwürfen geprägt ist und das ganze Projekt vom Start weg belastet.

  • Überhöhte Empfindlichkeit
  • Statt daher bei der Begründung von Veränderungsprojekten allzu sehr auf Missständen und Unzulänglichkeiten herumzureiten, ist es gerade im öffentlichen Dienst oft klüger, die vorhandene Motivation, gute und professionelle Arbeit zu machen, mit positiven Veränderungszielen anzusprechen. Die Mitarbeiter aller Ebenen sind leichter dafür zu gewinnen, ein Qualitätsmanagementsystem aufzubauen oder sich für eine Zertifizierung zu engagieren, die implizit die Beseitigung vorhandener organisatorischer Unzulänglichkeiten erfordern, als sich explizit diesen Unzulänglichkeiten zuzuwenden. Ein eindrucksvolles Beispiel berichten die australischen BCG-Berater Subho Banerjee und Larry Kamener in einer Fallstudie über die erfolgreiche Etablierung einer "Performance and Development Culture" in den Schulen des Staates Victoria. Darin berichten sie, wie das Ministerium den 1.600 Schulen nur die positiven Veränderungsziele der "Performance and Development Culture" sowie das Akkreditierungsverfahren vorgab, ihnen aber weitgehend freistellte, wie sie die erreichen wollten – und damit eine bemerkenswerte Welle an Innovation und Veränderung auslöste.

  • "Stolze" Veränderungs-
    ziele
  • Besonderheiten für das Vorgehen

     

    Bei der Planung konkreter Veränderungsvorhaben im öffentlichen Dienst ist es ratsam, nicht ständig auf den Umstand zu starren, dass die betreffende Behörde oder Einrichtung dem öffentlichen Sektor angehört. Statt hieraus allzu weitreichende Schlüsse abzuleiten, ist es klüger, sich die Situation im konkreten Fall genau anzuschauen: Welche positiven oder negativen Vorerfahrungen hat diese konkrete Organisation mit Veränderungen? Wie groß ist der qualitative und quantitative Veränderungsbedarf? Welchen Typus von Veränderungsvorhaben hat sie jetzt vor sich und welche Emotionen wird dies auslösen? Wie mutlos oder selbstbewusst ist die Organisation, wie reagiert sie üblicherweise auf Veränderungsansinnen?

  • Besonderheiten des Einzelfalls
  • Dass eine Organisation dem öffentlichen Sektor angehört, bringt, wie dargelegt, für Veränderungsprozesse einige Besonderheiten mit sich – ähnlich wie es Besonderheiten mit sich bringt, wenn man es mit einer "Ingenieurkultur", einer "Marketingkultur" oder einer "Handelskultur" zu tun hat –, aber es stellt die Grundsätze des Change Management nicht auf den Kopf. Bei allen Unterschiedlichkeiten überwiegen die Gemeinsamkeiten, die die Menschen in einem Land und letztlich auf der ganzen Welt verbinden: Je nach Art des konkreten Veränderungsvorhabens sind die emotionalen Reaktionen vom Grundsatz her ähnlich wie in Wirtschaftsunternehmen, und auch die Vorgehensweise folgt weitgehend denselben Regeln.

  • Mehr Gemein-
    samkeiten als Unterschiede
  • Die für das Change Management wichtigste Besonderheit im Öffentlichen Dienst ist wahrscheinlich das beschriebene Sicherheitsbedürfnis. Es hat zur Folge, dass Veränderungen noch schneller als anderswo als bedrohlich wahrgenommen werden, vor allem wenn sie von außen vorgegeben und erzwungen werden. Und dass sich "Beschützer" und "Beschützte", ehe man sich's versieht, in einer "Wagenburg" eingeigelt haben. Wenn es dazu erst einmal gekommen ist, wird es schwierig; dann steigt der Zeit- und Nervenaufwand überproportional an, der erforderlich ist, um doch noch voran zu kommen – und ebenso schnell sinkt die Geschwindigkeit, mit der die Veränderungen realisiert werden. Um solch eine blockierte Situation gar nicht erst entstehen zu lassen, ist es im öffentlichen Sektor noch wichtiger als anderswo, das Sicherheitsbedürfnis der Mitarbeiter, Führungskräfte und Personalräte von Anfang an im Vorgehen zu berücksichtigen und von sich aus aktiv darauf einzugehen.

  • Auf das hohe Sicherheits-
    bedürfnis aktiv eingehen
  • Einbeziehung reduziert Bedrohlichkeit und gibt Kontrolle

     

    Das heißt praktisch, dass es ratsam ist, Veränderungsvorhaben nicht "überfallartig" zu starten, sondern von Anfang an möglichst partizipativ vorzugehen. Das beginnt damit, den Veränderungsbedarf zu erklären und zu vermitteln. Das kann über Vorträge und Diskussionen geschehen; oft ist aber eine gute Alternative, ein Projektteam mit einer Bestandsaufnahme und deren Diskussion mit den Kolleginnen und Kollegen zu beauftragen. Das Letztere hat den Vorteil, dass es nicht der Behördenleiter oder das Leitungsteam ist, die den Veränderungsbedarf aufweist, sondern die eigenen Erkenntnisse der Teammitglieder. Und solche Erkenntnisse aus erster Hand lassen sich nicht so leicht als die "ewige Unzufriedenheit des Behördenleiters" wegschieben; eigene Beobachtungen und Erfahrungen haben einfach eine höhere Überzeugungskraft als noch so eindringliche Worte der "obersten Heeresleitung".

  • Partizipatives Vorgehen
  • Eine andere Möglichkeit ist, wie bei der australischen Schulreform, nur die übergeordneten Veränderungsziele vorzugeben, aber den Weg zur Zielerreichung weitgehend den einzelnen Teams, Abteilungen oder Untereinheiten zu überlassen. Unter Umständen ist es sinnvoll, dies mit einem Unterstützungsangebot zu koppeln, damit die betreffenden Einheiten nicht in eine Situation der subjektiven oder objektiven Überforderung geraten. So verlangte die Geschäftsführung eines öffentlichen Bildungsträgers angesichts eines knapper werdenden Finanzrahmens von allen Abteilungen, dass sie zumindest kostendeckend arbeiteten. Dies forderte sie mit Nachdruck von einem chronisch defizitären Qualifizierungsprogramm, bot ihm aber zugleich beraterische Unterstützung dabei an, ihren eigenen Weg zu einer Kostenreduzierung zu finden. Nachdem das Team bis dahin alle Forderungen nach einer Kostensenkung abgeblockt hatte, gelang mit diesem selbstgesteuerten Veränderungsansatz der Durchbruch. Dass die Mitarbeiter dieser Einheit die Kontrolle über ihren Veränderungsprozess hatten, machte die Kostensenkung zwar nicht zu einer angenehmen Aufgabe, nahm der Veränderung aber viel von ihrer Bedrohlichkeit.

  • Fallbeispiel Kostensenkung
  • Wenn die Veränderungsaufgaben aber erst einmal angenommen sind und ein guter partizipativer Weg zu ihrer Realisierung eingeschlagen ist, dann laufen die entsprechenden Projekte im öffentlichen Dienst in aller Regel nicht schlechter und zuweilen sogar besser als in Wirtschaftsunternehmen. Manchmal hat man fast den Eindruck, als seien sie von einer gewissen überkompensatorischen Energie getrieben, als ob die Mitwirkenden sich und ihrer Umgebung beweisen wollten, dass sie auch nicht schlechter sind als ihre Kollegen in der "freien Wirtschaft".

  • Kaum ein Unterschied
    zur Wirtschaft

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